Presentation

Thème : Le financement de la décentralisation

Introduction

La décentralisation territoriale est avec la déconcentration l’une des modalités d’exercice du pouvoir dans un Etat unitaire. Au sens du droit, la décentralisation territoriale est une technique juridique et politique de répartition des pouvoirs entre le centre et les périphéries. Il s’agit, en vertu du principe de subsidiarité de permettre aux collectivités locales d’administrer les affaires locales au niveau le plus près des administrés. La décentralisation territoriale permet donc la libre administration des collectivités par la gestion des affaires propres par des conseils élus en vue de promouvoir le développement local. Elle se traduira par un transfert de pouvoirs et de compétences, une autonomie, un budget propre et un contrôle plus ou moins diffus des actes des collectivités.

La décentralisation est un fait ancien au Sénégal et s’est affirmée en trois phases :

- De l’époque coloniale à 1960, la décentralisation est un fait confiné uniquement aux communes, les quatre communes de plein exercice d’abord puis à partir de 1955 d’autres communes accèdent au statut de communes mixtes, de moyen ou de plein exercice ;

- De 1960 à 1972, la politique de décentralisation se poursuit et l’arsenal juridique se fait de plus en plus précis. La loi n°72-64 du 22 juillet1972 crée une nouvelle catégorie de collectivités locales avec les communautés rurales.

- A partir de 1996, avec la loi n°96-06 du 22 mars 1996 la décentralisation amorce une phase de maturation avec l’autonomie financière des collectivités locales, un exécutif élu ordonnateur unique du budget et le transfert de neuf domaines de compétences.

La décentralisation connaît alors une nouvelle dynamique avec le développement local au cœur de la problématique de la gestion des affaires locales. Par le transfert de compétences, l’Etat a entendu confier aux collectivités locales un rôle de promoteur du développement socio-économique, sanitaire et culturel de leurs entités. Afin de donner un plein effet à l’autonomie financière et au transfert de compétences, il a fallu trouver des ressources viables. C’est ainsi que le financement de la décentralisation est assuré par la rétrocession d’une fiscalité qui deviendra locale et d’une dotation pour l’équipement et la compensation des charges de fonctionnement induites par le transfert de compétences.

Les recettes des régions, communes et communautés rurales sont fixées aux articles 249,250, 251, 252, 256 et 262 du Code des Collectivités locales.

La Direction générale de la Comptabilité publique et du Trésor se trouve fortement impliquée dans le processus de décentralisation. Chargée d’assurer en recettes et en dépenses l’exécution des budgets des collectivités locales à travers un réseau comptable dense, elle joue un rôle de conseiller financier des collectivités locales. C’est pourquoi dans le cadre du plan de développement stratégique de l’administration du Trésor qui fixe les ambitions, les objectifs et les actions de la DGCPT sur une période de 5 ans, la gestion financière des collectivités locales a est élevé au rang de priorité.

I Typologie des recettes des collectivités locales

Les recettes des collectivités locales épousent le schéma traditionnel de classification avec des recettes de fonctionnement et des recettes d’investissement.

Les recettes de fonctionnement décrites aux articles 250 et 251 sont en gros pour les communes et les communautés rurales constituent l’essentiel des budgets des collectivités locales :

- Les recettes fiscales et autres taxes locales ;

- Les revenus du domaine ;

- Les ristournes allouées par l’Etat ;

- Le fonds de dotation ;

- Toutes autres recettes autorisées par la loi ou le règlement ;

Les recettes d’investissement décrites à l’article 252 se résument à vrai dire :

- aux fonds de concours,

- aux prélèvements sur la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement, -

- aux fonds issus de la coopération décentralisée,

- à l’appui budgétaire pour la mise en œuvre de programmes de développement local ;

- et depuis 2006 aux fonds provenant de la décentralisation de l’exécution du budget consolidé d’investissement pour la santé et l’éducation.

Il faut cependant souligner le cas spécifique des régions. Celles-ci ont été érigées en collectivités locales en 1996, mais ne disposent pas d’un territoire propre leur permettant de dérouler une fiscalité locale et d’exploiter leur domaine public. Ainsi l’essentiel de leurs ressources provient-elles du fonds de dotation à la décentralisation et autres fonds de concours.

II Analyse des flux financiers

Il est utile de souligner la part croissance des collectivités locales. En 1999 la masse des recettes globales des collectivités locales étaient de 33 milliards. En 2009 elle a atteint 92 milliards, avec comme point culminant 96 milliard en 2008. Dans cette masse la part revenant aux communes atteint près de 80%.

L’explication est en partie du au fait que le taux de rendement au titre de la fiscalité locale est plus élevé pour les communes, eu égard au potentiel fiscal.

Toujours est-il que ces chiffres sont assez révélateurs du rôle socio-économique croissant que jouent les collectivités locales (dans la commande publique notamment) et peuvent servir de plaidoyer pour une réforme plus affirmée du financement de la décentralisation.

La fiscalité locale

Le retraitement des données a permis de faire apparaitre l’évolution de la fiscalité locale de 1998 à 2005. Concernant la période 2006-2009, les données retraitées seront bientôt disponibles.

Globalement la fiscalité locale (patente, IMF/TRIMF, TOM, FB FNB, CGU, licence, taxe rurale et autres) est passée de 15 milliards en 1998 à 31 milliards en 2005. C’est une évolution considérable dont les explications peuvent être :

- effort de recouvrement soutenu,

- une appropriation de la gestion financière par les exécutifs locaux

Pourtant le taux de recouvrement pourrait être amélioré. Cela devrait passer par :

- une meilleure maîtrise de l’assiette fiscale et une qualité améliorée des rôles d’impôts,

- un renforcement des capacités des services impliqués dans la chaine fiscale

- une législation et des pratiques fiscales cohérentes. On s’est en effet rendu compte que la réforme de la CGU, même si elle a aboutit à une simplification de la procédure, a provoqué une perte de recettes certaine pour les collectivités locales. Il conviendra certainement de faire une étude plus poussée sur les impacts de cette réforme. Il est également un fait qui amoindrit considérablement le potentiel fiscal des collectivités locales à savoir le rattachement des certaines unités de production au Centre des grandes entreprises. Il s’en suit une perte conséquente notamment pour la patente.

Les recettes de transfert

Il s’agit essentiellement du fonds de dotation pour la compensation des charges transférées, du FECL et de la décentralisation de l’exécution du BCI depuis 2006.

En ce qui concerne le FDD et le FECL, il est à retenir qu’étant abondé par un pourcentage de la TVA, ils sont largement tributaires de l’activité économique. Cependant depuis 1997 il faut reconnaitre qu’ils connaissent une hausse constante.

Pour le FDD, jusqu’ici une évaluation correcte des compétences transférées n’a pas été faite pour en mesurer le coût et l’impact. Certainement que cela permettrait d’envisager la hausse du FDD. En attendant en 1997 le FDD alloué aux trois ordres de collectivités locales s’élevait à 4 milliard 700 millions, aujourd’hui on est à 12milliards 900 millions, avec comme pic 2008 et 15 milliard 300 millions.

Quant au FECL la même progression est notée de 3milliards 500 millions en 1997 à 12 milliards 500 millions en 2009. Il convient de relever que depuis 2008 le FECL sert également à assurer également la contrepartie de l’Etat à des programmes comme le PRECOL avec 3.400.000.000, le PNDL avec 4.200.000.000 et l’AGETIP avec 2.000.000.000.

Depuis 2006 est menée une expérimentation de la décentralisation de l’exécution du BCI. Deux ministères ont été ciblés : l’éducation et la santé. De manière schématique on assiste à une exécution décentralisée des crédits budgétaires pour la réalisation d’infrastructures. Cette expérience connaît une mise en route difficile en raison de la technicité des domaines mais aussi des difficultés de trésorerie des collectivités locales. La DGCPT a cependant entrepris un programme d’apurement du passif.

L’appui budgétaire et le financement du développement local

L’appui budgétaire comme procédé d’intervention des partenaires au développement au niveau des Collectivités locales est une donnée récente.

Il remplace ou concurrence l’approche jusque là utilisée dans ce sens à savoir celle appelée « projet »

L’approche appui budgétaire a pour philosophie l’implication des acteurs locaux (élus locaux, populations, société civile etc.) dans le choix des actions à mettre en œuvre pour assurer leur développement mais également dans la réalisation des celles-ci à travers le budget de la Collectivité locale où sont retracées les recettes et les dépenses liées au programme ou projet et l’exécution de ces dernières suivant les procédures nationales et les règles de la comptabilité publique.

Aujourd’hui, de plus en plus, l’approche « appui budgétaire » apparaît comme le procédé le plus sécurisant pour les partenaires au développement, utilisé par l’essentiel d’entre eux et plus apte à assurer l’absorption efficiente des ressources provenant des bailleurs de fonds.

A ce jour, plusieurs modèles ont été expérimentés dans la mise en œuvre de cette approche. Certains programmes, arrivés en fin d’exécution ont permis de relever considérablement le niveau d’équipements socio-éducatifs de base des collectivités locales concernées. On peut citer :

- Le Programme d’Appui à la Décentralisation en Milieu Rural (PADMIR) a été conçu et mis en place par le Gouvernement du Sénégal et le PNUD/FENU dans le souci de renforcer le processus de décentralisation.

- Le Programme National d’Infrastructures Rurales (PNIR).

Le PNIR fut un projet à la demande qui s’inscrit dans le cadre de la Lettre de Politique de Développement Rural Décentralisé (LPDRD) avec pour objectif principal la réduction de la pauvreté et l’amélioration des conditions de vie en milieu rural par le financement d’infrastructures communautaires suivant une démarche participative et décentralisée qui permette d’améliorer la gouvernance locale et de garantir la participation des groupes vulnérables à la prise de décision.

La gestion financière du Fonds d’investissement local et du programme de désenclavement a été confiée à la DGCPT dont le réseau comptable est chargé de l’exécution classique du budget des communautés rurales

- Les programmes financés par l’Union Européenne (PAR, PADELU et PSIDEL)

Le programme d’appui aux Régions (PAR), le Programme d’Appui au Développement Local Urbain (PADELU) et le Programme de Soutien aux Initiatives de Développement Local (PSIDEL) s’inscrivaient dans le cadre des divers appuis au développement local financés par les ressources du 8ème FED.

Le PAR avait pour but le renforcement des capacités des organes de la Région à assumer leurs compétences et à exercer leurs missions de promotion et d’organisation du développement régional.

Le PSIDEL avait pour objectif de contribuer à la réduction de la pauvreté en milieu rural à travers l’amélioration de l’accès aux services sociaux et aux équipements collectifs de base et au renforcement des capacités des acteurs à la base.

Quant au PADELU, il avait pour objet de contribuer à l’insertion économique et sociale des populations urbaines afin d’améliorer leur accès aux services collectifs.

La particularité de ces financements résidait dans le fait que c’est le Gouvernement du Sénégal qui pré finançait les Collectivités locales pour l’exécution des investissements et autres opérations retenus dans le cadre des trois programmes. C’est seulement après audit financier, comptable et technique par un auditeur externe des dépenses effectuées que les fonds avancés par le Trésor public pour le préfinancement des projets retenus dans le cadre de ces différents programmes faisaient l’objet de remboursement, et suivant les cas par deux sources :

Remboursement par le compte UE à la BCEAO :

Si les conclusions de l’audit ne sont pas favorables au remboursement de la dépense, le Trésor est remboursé par le Fonds de garantie et la procédure de recouvrement des fonds auprès de la collectivité locale enclenchée. Ainsi, les dépenses rejetées sont inscrites au budget de la collectivité locale. Mais cela n’est possible que si les rejets sont imputables à l’ordonnateur de la collectivité locale.

Il faut enfin signaler que le fonds de garantie est alimenté à partir de prélèvements opérés sur le Fonds d’Equipement des Collectivités locales (FECL)

Comme on le voit, l’appui budgétaire de l’Union Européenne, assez complexe a requis un suivi rigoureux afin de pouvoir permettre un remboursement au Trésor public des sommes avancées. Globalement des succès ont été enregistrés durant l’exécution de ces programmes.

 

- Le Programme National de Développement Local (PNDL)

Le PNDL issu de la fusion du PNIR et de l’AFDS a pour ambition d’harmoniser les interventions des principaux bailleurs de fonds dans le développement local. L’objectif principal du PNDL, qui va durer cinq (05) ans, est de contribuer à la réduction de la pauvreté à travers l’action combiné des ministères sectoriels, des collectivités locales, des communautés de base et du secteur privé pour assurer, de façon efficace, efficiente et durable, l’offre de services socio-économiques de base aux populations les plus pauvres dans le cadre des politiques de décentralisation et de développement local.

Le PNDL est financé au moyen de contributions diverses provenant de l’Etat, d’autres bailleurs de fonds et bénéficiaires. La Banque Mondiale (BM) est le premier bailleur du PNDL, avec 50 millions de dollars, à travers le projet de développement local participatif qui consolide le PNIR et le Projet Fonds de Développement Social (PFDS)

Le PNDL va intervenir dans 321 communautés rurales et 52 communes les plus pauvres. Au niveau Régional, les activités du PNDL seront coordonnées par les Agences Régionales de Développement (ARD).

Les acteurs et partenaires du PNDL sont : les structures techniques et départements ministériels, les agences d’exécution, les agences régionales de développement, les collectivités locales, les organisations communautaires de base et les autres acteurs. Quatre principes clés guident la mise en œuvre du programme : responsabilité des acteurs, subsidiarité, multisectorialité et complémentarité.

- Le Programme de Renforcement et d’Equipement des Collectivités Locales (PRECOL)

L’Etat du Sénégal et les partenaires au développement, notamment la Banque Mondiale et l’Agence Française de Développement, ont mis en place un programme dénommé Programme de Renforcement et d’Equipement des Collectivités Locales (PRECOL). Le PRECOL se fixe deux objectifs :

- le renforcement de la gestion organisationnelle et financière des municipalités ;

- l’augmentation de la fourniture d’infrastructures et de services urbains.

D’un coût global de 86,3 milliards de francs CFA, le PRECOL qui couvre la période de 2006-2011 est financé par :

A l’instar du PAC, un contrat de ville est conclu entre l’ADM et la commune, suite à l’actualisation des audits urbain, organisationnel et financier. Le contrat de ville comporte trois volets, un programme d’Investissements Prioritaires (PIP) ; un programme d’Ajustement Municipal (PAM),un programme d’Entretien Prioritaire (PEPE).

Pour être éligible au financement du PRECOL, la commune doit remplir les conditions ci-après :

- être à jour dans le remboursement des crédits PAC (PAC 2 et CCC) ;

- avoir mis en service les équipements réalisés dans le cadre du PAC ;

- avoir affecté au moins 3 % de ses recettes de fonctionnement à l’entretien de ses équipements.

Le PRECOL compte aussi des actions en direction des communautés d’agglomération de DAKAR (CADAK) et de Rufisque (CAR) principalement axées dans le domaine de la mobilité urbaine et de l’amélioration de la fluidité du trafic.

Les contrats d’agglomération signés dans ce cadre se superposent aux contrats de ville signés par l’ADM avec les communes. Il comprend, un Programme d’Investissement Intercommunal (PII), un Programme d’Appui Intercommunal (PAI) et un Programme d’entretien Intercommunal (PEI).

Conclusion :

Les collectivités locales se sont affirmées depuis 1996 comme forces promotrices du développement local. Toutefois des carences notées ne permettent pas une prise en compte efficace des affaires locales. Il est nécessaire que la gestion financière soit améliorée et des voies de financement nouvelles explorées. Un effort particulier doit être fait sur l’exploitation du domaine qui offre des niches de recettes appréciables. Pour cela il est important de favoriser les infrastructures marchandes même si cela nécessite un investissement lourd. Les emprunts lorsqu’ils sont possibles ainsi que les nouvelles méthodes de concession comme les contrats portant sur la construction- l’exploitation et le transfert d’infrastructures sont à encourager.

La fiscalité locale constitue un levier important de mobilisation de recettes. Au-delà des efforts de maîtrise de l’assiette et du recouvrement, il faut réfléchir sur une réforme d’envergure devant mener sur la rétrocession par l’Etat de certaines impositions peu rentables ou partagées. Il faut cependant veiller à ce que la pression fiscale ne soit pas insupportable.

De même certains mécanismes doivent être redynamisés à savoir l’intercommunalité et la coopération décentralisée. Par la première, il s’agit de remédier aux dysfonctionnements qui pourraient résulter des découpages administratifs. Un système de péréquation rationnelle permettra d’assurer une solidarité entre collectivités locales.

Tableau récapitulatif des programmes de développement

Programmes Début d’exécution Montant du financement Zones d’intervention Fin d’exécution
PSIDEL Février 2001 7,8 Milliards Kolda, Podor Sédhiou, Bignona 30/09/2005
PAR
Appui aux services centraux
Appui aux régions
septembre 2006
Phase1 juil 2003
Phase2 fev 2007
184.775.364
2,490 milliards
2,345 milliards
DCL, DDEC, DAT, DGCPT (BCL)
Toutes les régions sauf Matam
Thiés, Kolda, Diourbel, Louga, Kaolack
Septembre 2007
30 sept 2005
septembre 2007
PADELU
Volet infrastructures
Volet micro activités
2000
février 2000
juillet 2006
6.231.591.500
4.370.000.000
890.000.000
Saint-Louis KK, etc.
Dioffior, Sédhiou,
Décembre 2007
PNIR 2001 42, 9 millions de dollar US 100 CR 2005
PNDL Janvier 2007
Phase 1
236 milliards
100 milliards
321 CR et 52 communes 2012
ADDEL Sept 2003 4.065.000.000 Tamba, Bakel, Vélingara Décembre 2007
PADMIR 26 janvier 2006 7,5 Milliards Kébémer et Kaffrine Fin juin 2007
PRECOL Janvier 2007 86,3 milliards 67 communes 2012
Multimédia
Newsletter